건설공사발주자와 도급인 구분 기준
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언제 도급인으로 처벌받나요
목차
공장 설비를 새로 들이거나 사옥을 고치는 공사를 건설회사에 맡겼습니다. 그런데 공사 현장에서 시공사 근로자가 사망했습니다. 이때 공사를 맡긴 회사도 형사처벌을 받을까요.
답은 그 회사가 산업안전보건법상 "도급인"인지, "건설공사발주자"인지에 달려 있습니다. 도급인이면 관계수급인 근로자에 대한 안전·보건조치의무를 지고, 근로자가 사망하면 산업안전보건법 제167조로 처벌될 수 있습니다. 건설공사발주자이면 그 형사책임을 지지 않습니다.
문제는 둘을 나누는 선이 법 문언만으로는 잘 보이지 않는다는 점입니다. 같은 한국중부발전 사건에서 1심은 발주자, 항소심은 도급인, 대법원은 다시 발주자로 판단했습니다. 대법원은 2024년 인천항만공사 사건에서 구분 기준을 제시했고, 2026년 한국중부발전 사건에서 같은 기준을 어떻게 적용할지 구체적으로 보여 주었습니다. 두 판결은 결론이 반대입니다. 그래서 함께 읽어야 기준의 윤곽이 드러납니다.
한국중부발전 사건에서는 무슨 일이 있었나요?
한국중부발전은 2016. 6.경부터 충남의 한 화력발전소 건설공사를 진행했습니다. 사고는 2020. 4. 10. 이 공사의 배연탈황설비 전기전자제어동에서 났습니다. 변압기 정상 가동화를 위한 상회전 테스트 중 아크 폭발이 일어나 시공사 소속 근로자 1명이 사망하고 여러 명이 다쳤습니다(대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
항소심 판결이 인정한 사실에 따르면 이 발전소 공사는 총공사비 1조 6,000억 원 규모였고, 한국중부발전은 공사를 27개사에 나누어 도급했습니다. 배연탈황설비 공사를 맡은 시공사는 대법원 판결 기준으로 2020년 시공능력순위 23위(평가액 1조 5,926억 원)인 대형 건설사였습니다(대전지방법원 2024. 4. 4. 선고 2022노2555 판결; 대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
검사는 한국중부발전을 이 공사의 "시공을 주도하여 총괄·관리하는 도급인"으로 보고 기소했습니다. 한국중부발전은 자신이 건설공사발주자에 불과하다고 다투었습니다.
1심, 항소심, 대법원의 판단은 어떻게 갈렸나요?
세 법원은 같은 사실관계를 두고 결론을 두 번 뒤집었습니다. 아래 표는 한국중부발전에 대한 부분만 정리한 것입니다.
| 심급 | 판단 | 주요 이유 |
|---|---|---|
| 1심 대전지방법원 홍성지원 2022. 8. 31. 선고 2021고단249 판결 |
건설공사발주자, 무죄 | 발전소 건설공사는 1회에 한정되는 업무이고, 배연탈황설비 설치에 필요한 종합건설업면허와 전문 기술인력이 없음 |
| 항소심 대전지방법원 2024. 4. 4. 선고 2022노2555 판결 |
도급인, 유죄(회사 벌금 5,000만 원) | 전력사업의 주목적 수행에 필수불가결한 공사이고, 27개사에 분리 도급하면서 별도 조직으로 총괄·관리했으며, 수전업무를 직접 담당해 위험요소를 관리함 |
| 상고심 대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결 |
건설공사발주자, 파기환송 | 발전소 운영과 건설은 구분되는 사업이고, 공사 관여는 도급 목적을 위한 점검·조정·확인 수준이며, 사고 설비는 계약상 시공사 관리 영역임 |
대법원은 원심판결 중 한국중부발전과 그 소속 임직원에 대한 부분을 파기하고 사건을 대전지방법원에 돌려보냈습니다. 시공사와 그 현장소장 등의 상고는 기각했습니다(대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결). 즉 시공사 쪽 유죄는 유지되고, 발주 회사 쪽만 다시 재판을 받게 되었습니다.
법은 건설공사발주자와 도급인을 어떻게 나누나요?
산업안전보건법 제2조 제7호는 "도급인"을 "물건의 제조ㆍ건설ㆍ수리 또는 서비스의 제공, 그 밖의 업무를 도급하는 사업주"로 정의하면서 단서에서 "건설공사발주자는 제외한다"고 규정합니다.
같은 조 제10호는 "건설공사발주자"를 "건설공사를 도급하는 자로서 건설공사의 시공을 주도하여 총괄ㆍ관리하지 아니하는 자"로 정의합니다. 결국 공사를 맡긴 회사가 시공을 주도하여 총괄·관리했는지가 갈림길입니다.
이 구분이 중요한 이유는 의무의 무게가 다르기 때문입니다.
- 도급인: 관계수급인 근로자가 도급인의 사업장에서 작업하는 경우 산업재해를 예방하기 위한 안전조치 및 보건조치를 해야 합니다(산업안전보건법 제63조). 같은 장소에서 작업이 섞여 화재·폭발 등의 위험이 생길 우려가 있으면 관계수급인 등의 작업시기와 내용을 조정할 의무도 집니다(산업안전보건법 제64조 제1항 제8호).
- 건설공사발주자: 산업안전보건법 제67조에 따른 산업재해 예방 조치의무 등을 부담하지만, 대법원은 발주자가 도급인과 같은 제167조의 형사책임을 부담하지 않는다고 보았습니다(대법원 2024. 11. 14. 선고 2023도14674 판결).
대법원이 제시한 구분 기준은 무엇인가요?
대법원은 인천항만공사 사건에서 구분 기준을 제시했고, 한국중부발전 사건에서 같은 법리를 인용했습니다. 핵심은 "유해·위험요소에 대한 실질적인 지배·관리 권한"입니다.
대법원은 도급인 해당 여부를 "도급 사업주가 자신의 사업장에서 시행하는 건설공사 과정에서 발생할 수 있는 산업재해 예방과 관련된 유해ㆍ위험요소에 대하여 실질적인 지배ㆍ관리 권한을 가지고 있었는지를 중심으로, 도급 사업주가 해당 건설공사에 대하여 행사한 실질적 영향력의 정도, 도급 사업주의 해당 공사에 대한 전문성, 시공능력 등을 종합적으로 고려하여 규범적인 관점에서 판단하여야 한다"고 판시했습니다(대법원 2024. 11. 14. 선고 2023도14674 판결; 대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
이 기준을 나누어 보면 다음과 같습니다.
- 중심 기준: 공사 과정의 유해·위험요소에 대한 실질적인 지배·관리 권한이 있었는가
- 고려 요소 1: 해당 공사에 행사한 실질적 영향력의 정도
- 고려 요소 2: 해당 공사에 대한 전문성과 시공능력
- 판단 방법: 위 사정을 종합해 규범적인 관점에서 판단
"규범적인 관점"이라는 표현은 형식보다 실질을 본다는 뜻입니다. 인천항만공사 사건에서 대법원은 건설산업기본법에 따른 시공자격이 없더라도 도급인이 될 수 있다고 보았습니다. 반대로 한국중부발전 사건에서는 공사에 여러 방식으로 관여한 사정이 있어도 발주자일 수 있다고 보았습니다.
공정회의를 주관하고 안전작업허가서를 승인해도 발주자인가요?
대법원은 그렇게 볼 수 있다고 판단했습니다. 한국중부발전은 공사 관리 부서와 조직을 두고, 시공사들의 안전작업허가서(SWP)를 승인하고, 주간공정회의를 주관하고, 부진 공정의 만회대책을 세우게 했습니다. 항소심은 한국중부발전이 별도 조직을 갖추어 공사를 총괄·관리했다고 보았지만, 대법원은 이러한 관여가 시공을 주도한 것에 이르지 않는다고 보았습니다.
먼저 대법원은 일반 원칙을 세웠습니다. "건설공사의 시공에 필요한 자격증이나 관련 전문인력과 설비 등을 갖추고 있지 아니하고, 공사계약상 산업재해 예방과 관련된 유해ㆍ위험 요소에 대한 관리 권한이나 의무가 부여되지 아니한 지위에 있는 도급 사업주가 건설공사 과정에서 도급의 목적을 달성하기 위한 점검, 조정 및 확인 등의 조치를 취하였다는 사정만으로 건설공사의 시공을 주도하여 총괄ㆍ관리하였다고 보아 쉽사리 산업안전보건법 제167조의 형사책임을 부담하는 도급인에 해당한다고 단정하여서는 안 된다"는 것입니다(대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
그 이유도 밝혔습니다. 발주자가 도급인 책임을 우려해 공사 관여를 주저하거나 포기하면 오히려 산업재해 발생 위험이 커지고, 이는 산업안전보건법의 입법 목적에도 맞지 않는다는 것입니다.
이 원칙을 사안에 적용해 대법원은 다음과 같이 판단했습니다(대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
- 주간공정회의 주관과 만회대책 지시 중 상당 부분은 발주자로서 산업안전보건법 제67조에 따른 예방 조치의무 등 관련 법령상 의무의 일환으로 볼 여지가 있습니다.
- 그 정도가 구체적 시공 방법이나 작업 내용 등에 관한 지시를 내리거나 이와 동일하게 볼 수 있는 경우에 이르지 않았습니다.
- 다수의 전문 수급업체가 참여하는 대규모 현장에서 공정회의를 주관하거나 안전작업허가서를 승인한 행위는 "업체들 간의 작업 동선 간섭과 일정 충돌을 방지하기 위한 발주자 고유의 조정 활동"으로 볼 수 있습니다.
- 부진 공정에 대한 만회대책 요구는 계약당사자로서의 정당한 이행 촉구로 볼 수 있습니다.
여기서 선은 시공 방법과 작업 내용에 대한 구체적 지시에 그어져 있습니다. 공정과 일정을 점검하고 조정하는 것은 발주자의 영역, 어떻게 시공하고 작업하라고 지시하는 것은 도급인의 영역으로 읽힙니다.
계약 내용도 결론에 영향을 주었습니다. 계약상 시공사가 사고 전기실을 포함한 설비의 현장시험·검사와 시운전을 담당했고, 사고가 난 저압차단기반 변압기는 시공사가 설치해 인도하기 전이었습니다. 발주 측 수전시운전지침서에도 이 변압기가 공급자의 영역(Supplier's scope)으로 기재되어 있었습니다. 대법원은 이를 근거로 변압기가 시공사가 관리하는 영역에 있었다고 보았습니다(대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
회사 사업에 꼭 필요한 공사라면 도급인이 되나요?
그것만으로는 되지 않습니다. 항소심은 배연탈황설비 공사가 전력사업의 주목적을 수행하는 데 필수불가결한 공사라는 점을 도급인 인정의 첫째 근거로 들었습니다(대전지방법원 2024. 4. 4. 선고 2022노2555 판결). 대법원은 이 부분을 받아들이지 않았습니다.
대법원이 든 이유는 세 가지입니다(대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
- 운영과 건설은 다른 사업입니다. 한국중부발전의 주된 사업은 전력자원의 개발 및 판매, 즉 발전 사업입니다. 대법원은 "발전소의 '운영'과 발전소의 '건설'은 구분되는 사업"이라고 보았습니다.
- 건설공사는 일회성 사업입니다. 한국중부발전의 입장에서 발전소 건설공사는 "계속적 사업이 아니라 공사의 완료로써 종료되는 일회성 사업"이었습니다.
- 공사 기간이 길다는 것만으로는 부족합니다. 공사가 2016. 6.경 시작되어 사고 시점까지 3년 이상 진행되었지만, 대법원은 "단순히 공사가 장기간 이루어졌다는 이유로 건설공사발주자가 도급인의 지위를 갖게 된다고 보기도 어렵다"고 판단했습니다.
대법원은 전문성 측면도 함께 보았습니다. 한국중부발전이 배연탈황설비에 대한 전문성이 있다고 보기 어렵고, 반면 시공사는 현장소장 아래 공무·토목/건축·기계·전기·품질·안전으로 조직과 업무분장을 갖춘 대형 건설사였다는 것입니다. 대법원은 이런 대형 건설사에 시공과 안전 권한을 맡긴 도급계약을 "단순한 '위험의 외주화'로 단정하기도 어렵다"고 덧붙였습니다.
인천항만공사 사건과는 무엇이 달랐나요?
인천항만공사 사건에서는 2020. 6. 3. 갑문 정기보수공사 현장에서 수급인 소속 근로자가 18m 아래로 추락해 사망했습니다. 원심은 인천항만공사를 건설공사발주자로 보아 무죄로 판단했지만, 대법원은 도급인에 해당한다며 파기환송했습니다(대법원 2024. 11. 14. 선고 2023도14674 판결).
같은 기준을 적용했는데 결론이 반대로 나온 이유는 사실관계에 있습니다.
| 판단 요소 | 인천항만공사 (도급인) | 한국중부발전 (발주자) |
|---|---|---|
| 공사와 주된 사업의 관계 | 갑문의 유지·관리가 주된 설립 목적 중 하나 | 주된 사업은 발전이고, 발전소 건설은 일회성 사업 |
| 공사에 대한 전문성과 조직 | 갑문 유지보수 전담부서(갑문운영팀)를 두고 정기 점검을 수행 | 배연탈황설비 전문성을 갖추었다고 보기 어려움 |
| 공사 관여의 내용 | 설계, 시공, 감리 등 준공까지 전 과정을 기획하고 설계도면을 직접 작성·변경 | 공정회의 주관, 안전작업허가서 승인 등 점검·조정·확인 수준 |
| 수급인의 규모 | 자본금 10억 원, 상시 근로자 약 10명 | 시공능력순위 23위 대형 건설사 |
인천항만공사 사건에서 대법원은 인천항만공사가 공사 과정의 유해·위험요소에 대해 실질적인 지배·관리 권한을 가졌고, 높은 전문성을 지닌 도급 사업주로서 수급인에게 실질적인 영향력을 행사했다고 보았습니다. 그래서 "건설산업기본법에 따른 건설공사 시공자격 보유 여부와 관계없이" 도급인에 해당한다고 판단했습니다(대법원 2024. 11. 14. 선고 2023도14674 판결).
두 판결을 나란히 놓으면, 공사가 회사의 계속적인 본업에 속하는지, 회사가 그 공사를 직접 설계하고 지휘할 전문성이 있는지가 결론을 가른 요소로 보입니다.
공사를 발주하는 기업은 무엇을 점검해야 하나요?
두 판결에서 대법원이 실제로 살펴본 사정을 기준으로 정리하면 다음과 같습니다. 판단은 사안마다 종합적으로 이루어지므로, 아래 항목 하나로 결론이 정해지지는 않습니다.
- 공사와 본업의 관계를 확인합니다. 맡기는 공사가 회사가 계속 수행하는 사업의 일부인지, 끝나면 종료되는 일회성 공사인지 봅니다.
- 계약서에 위험 관리 영역을 적습니다. 한국중부발전 사건에서는 계약상 시공사가 현장시험·검사와 시운전을 담당하고 사고 설비가 인도 전이었다는 점, 수전시운전지침서에 그 설비가 공급자 영역으로 기재된 점이 판단 근거가 되었습니다.
- 관여의 수준을 관리합니다. 공정률 점검, 일정 조정, 이행 촉구는 발주자 활동으로 평가되었습니다. 구체적인 시공 방법이나 작업 내용을 지시하는 단계로 넘어가지 않는지 살핍니다.
- 수급인의 전문성과 역량을 확인합니다. 한국중부발전 사건에서 대법원은 시공사가 안전보건조치를 이행할 능력이 충분하였다고 볼 여지가 많다는 점을 고려했습니다.
- 발주자 의무는 그대로 이행합니다. 대법원은 발주자가 도급인 책임을 우려해 관여를 포기하는 것이 바람직하지 않다고 보았습니다. 제67조 등 발주자에게 부과된 산업재해 예방 조치는 계속 이행해야 합니다.
다만 계약서 문구만으로 책임이 정리되지는 않습니다. 대법원이 제시한 기준은 "실질적인" 지배·관리 권한이고, "규범적인 관점"에서 판단합니다. 계약상 시공사 영역으로 적어 두었더라도 실제로 회사가 설계와 작업을 지휘했다면 결론이 달라질 수 있습니다. 또한 이 글은 산업안전보건법상 도급인 해당 여부를 다룬 것이며, 중대재해 처벌 등에 관한 법률에 따른 책임은 그 법의 요건에 따라 따로 검토해야 합니다.
법무법인 아틀라스는 공장 설비 공사, 사옥 공사 등을 발주하는 기업의 도급계약 검토와 산업재해 형사사건 대응을 함께 다루고 있습니다. 사고가 나기 전 계약 단계에서 위험 관리 영역을 정리해 두면 사고 후 다툼의 폭이 줄어듭니다.
자주 묻는 질문
Q. 공사를 맡긴 회사가 건설공사발주자인지 도급인인지는 무엇으로 판단하나요?
A. 공사 과정의 유해·위험요소에 대해 실질적인 지배·관리 권한이 있었는지를 중심으로 판단합니다. 여기에 그 회사가 공사에 행사한 실질적 영향력의 정도, 공사에 대한 전문성과 시공능력을 종합해 규범적인 관점에서 결론을 냅니다(대법원 2024. 11. 14. 선고 2023도14674 판결; 대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
Q. 건설공사발주자로 인정되면 산업재해에 대한 형사책임이 전혀 없나요?
A. 산업안전보건법 제167조에 따른 도급인의 형사책임은 지지 않습니다. 대법원은 시공을 주도하여 총괄·관리하지 않는 자는 건설공사발주자로서 그 형사책임을 부담하지 않는다고 보았습니다(대법원 2024. 11. 14. 선고 2023도14674 판결). 다만 발주자에게는 산업안전보건법 제67조 등에 따른 별도의 산업재해 예방 조치의무가 있고, 다른 법률상 책임은 따로 따져야 합니다.
Q. 공정회의를 주관하고 안전작업허가서를 승인하면 도급인이 되나요?
A. 그 사정만으로 도급인이 되지는 않습니다. 대법원은 다수의 전문 수급업체가 참여하는 대규모 현장에서 공정회의 주관이나 안전작업허가서 승인은 작업 동선 간섭과 일정 충돌을 막기 위한 발주자 고유의 조정 활동으로 볼 수 있다고 판단했습니다. 구체적인 시공 방법이나 작업 내용을 지시하는 수준에 이르렀는지가 기준이 됩니다(대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
Q. 건설업 면허가 없는 회사도 도급인이 될 수 있나요?
A. 될 수 있습니다. 인천항만공사 사건에서 대법원은 갑문 유지·관리가 주된 사업목적이고 전담부서와 높은 전문성을 갖춘 인천항만공사가 설계와 공정 전반을 주도했다는 점을 들어, 건설산업기본법에 따른 시공자격 보유 여부와 관계없이 도급인에 해당한다고 판단했습니다(대법원 2024. 11. 14. 선고 2023도14674 판결).
Q. 회사 사업에 꼭 필요한 공사이거나 공사 기간이 길면 도급인으로 보나요?
A. 그것만으로는 부족합니다. 대법원은 발전소의 운영과 건설은 구분되는 사업이고 발전소 건설공사는 공사 완료로 종료되는 일회성 사업이라고 보았습니다. 공사가 3년 이상 진행되었더라도 장기간이라는 이유만으로 발주자가 도급인이 되지는 않는다고 판단했습니다(대법원 2026. 6. 25. 선고 2024도5902 판결).
Q. 계약서에 안전관리는 시공사 책임이라고 적어 두면 충분한가요?
A. 계약 내용은 중요한 판단 자료이지만 그것만으로 결론이 정해지지는 않습니다. 한국중부발전 사건에서는 계약상 시공사가 현장시험·검사와 시운전을 담당하고 사고 설비가 아직 인도 전이었다는 점이 발주자 판단의 근거가 되었습니다. 그러나 대법원의 기준은 실질적인 지배·관리 권한이므로, 실제로 회사가 설계와 작업을 지휘했다면 계약 문구와 다른 결론이 나올 수 있습니다.
이 글은 공개된 판결을 바탕으로 산업안전보건법상 건설공사발주자와 도급인의 구분 기준을 정리한 것이며, 개별 사건에 대한 법률 자문이 아닙니다. 한국중부발전 사건은 대법원에서 파기환송되어 환송 후 재판이 이어질 수 있고, 도급인 해당 여부는 공사 내용, 계약 문언, 실제 관여 방식에 따라 달라지므로 구체적인 사안은 법무법인 아틀라스와 별도로 검토하시기 바랍니다.
